加强矿产资源管理促进矿山安全生产
一、资源概况及开发利用现状
驻马店是一个矿产资源丰富的地区。西部山区有各种能源、金属和非金属矿产，特别是非金属矿产，分布广、储量大、易开采。东部平原主要有砖瓦粘土、河沙等矿产资源。目前，全市已发现53种矿产，已探明储量的有20多种。
“十五”期间，我市经济快速发展。特别是近年来，作为全国乡镇企业东西合作示范区，我市矿业利用东西合作的趋势和国内外资源短缺的形势，矿产资源开发利用由过去的多类型、大规模、高效率开采加工逐步形成新格局。2000年，我市共有矿山企业603家，采矿及其加工产值654.38+0.9亿。2005年，我市* * *共有矿山企业310家，采矿及其加工产值27亿。随着整顿矿业秩序的深入，近年来，我市取缔了一批不符合取得许可证条件、非法开采、破坏浪费资源、安全生产不达标的矿山企业，并通过加大资源整合力度，泌阳铁矿区由34个小铁矿整合为4个；确山县通过资源整合，解决了146不合理的矿井布局，由原来的308个增加到现在的162个，矿产资源开发利用水平进一步提高。然而，一些地方矿产资源开发秩序却时有反复，无证开采、越界开采、以采代探、乱采滥挖等违法行为屡禁不止。重要矿种后备资源不足、矿山布局不合理、管理粗放、资源浪费、环境破坏和安全生产事故等突出问题没有得到根本解决。
第二，深层次问题
1.矿业管理手段落后。
我市非法采矿屡禁不止，主要是计划经济体制和被动管理的思维模式，根除非法采矿的相应对策没有跟上。近年来，虽然各级政府和国土资源部门采取了高压态势，但由于矿政管理存在一些缺陷，难以走出整改-反弹-整改-反弹的恶性循环。只要双轨制的矿业权制度并存，就会存在那些得到报酬的人想尽办法越界的问题。当前，一个突出问题是矿政管理中探矿权管理薄弱，一些个体私营企业打着勘查的幌子，以探代采，从事非法采矿活动。部分探矿权人持勘查许可证非法开采矿产资源，法律法规规定勘查许可证通过登记取得，准入门槛低。然而，这一鼓励风险探索的规定却被一些机会主义者所利用。他们从低门槛进入勘探领域后，拿着勘探证进行非法开采。面对新形势下的非法采矿，多年来一贯执行的执法方式难以跟上时代的步伐。国土资源执法监察人员面临辖区众多、人力有限、经费有限、交通工具短缺、技术手段落后等问题，必然导致矿产资源开发管理出现空白。
2.法制不健全
我国各地都有一种现象，如果有人偷别人东西，只要被抓到，就会受到法律的制裁。但如果有人非法开采采砂、石料、煤炭等矿产资源，被发现罚款，除非规模巨大，危害极大，发生事故，很少有人被判刑。原因是中国的立法工作滞后。《中华人民共和国矿产资源法》和其他专业法律一样，被诟病为“软法”，法律体系的不完善导致打击力度较弱，给了不法分子可乘之机。市(县)基层无权认定违法金额，导致认定困难。按规定非法开采价值5万元以上的煤矿才能最终确定，只有省区有资质的部门才能评估。由于资金有限，当地政府很难经常邀请他们评估。即使评估结果出来，非法矿主也早已逃之夭夭。《中华人民共和国行政处罚法》仅赋予国土资源管理部门对违法采矿工具和矿产品的登记保存权。可想而知，没有没收权的国土资源管理部门，对猖狂、狡猾甚至暴力抗法的犯罪分子，可以起到极大的威慑作用。
3.源头没控制住，合力还没形成。
非法采矿离不开两个渠道:一是火工品；二是卖矿产品。目前，对炸药和雷管火工品的供应和使用监管不够。无证矿的火工品有的来自有证矿，有的来自非法渠道。因为源头多，相关权力部门疏于检查监督，给了不法分子可乘之机。同时，实践中对准运把关不严，准运检查不严，非法倒卖准运证，特别是在电厂、焦化厂、冶炼厂、施工单位全部收购的情况下，导致无证矿产品畅通无阻。取缔和打击非法采矿涉及国土资源、煤炭、安监、工商等多个部门。他们在工作中往往存在推诿扯皮的现象，各有各的调，缺乏密切配合，没有形成联合执法的合力。
4.法制宣传工作不到位。
长期以来，由于不重视矿产资源法律法规的宣传，很多人不知道挖砂、取土、打石、淘金、采煤、探矿必须依法办理采矿许可证和勘查许可证。难免让人误以为地下资源是自己的。这使得人们有意无意地非法采矿。原因是法制宣传教育没有跟上。现实中，许多地方基层干部群众、矿区居民和当地村民的矿产资源法律意识淡薄。很多乡镇干部和村民误以为土地是集体所有，在集体土地范围内开采矿产资源是天经地义的。
第三，对策
1.减少地雷总量才是治本之策。
上世纪80年代，受“有水快流”思想的影响，我市小铁矿、小石厂蜂拥而至，高峰期有2000多家。这些矿山企业规模小，布局分散，对安全生产构成相当大的威胁:一是由于矿山规模小，安全投入低，安全生产条件先天不足；其次，由于矿山布局混乱，进入残采期，不同程度存在过度开采和哄抢资源现象，不仅浪费矿产资源，也为安全生产埋下祸根。解决这一问题，根本的办法是“减量瘦身”，减少矿山安全事故的“危险源”。近年来，该市从实际出发，对矿山企业采取“关、停、退、并”的措施，大力关井减产，促进矿山规模化。“关”就是加大关井力度，对安全生产条件不达标、证照不全、跨层越界开采的矿井一律关闭取缔。“停”就是到期就停，所有采矿权到期的矿山不再延期，强制关闭。“退休”是指有偿退出。对于采矿权未到期，但已经处于残采的矿山，鼓励提前退役，政府给予一定补偿。“合”就是促进矿井整合。在“关、停、退”的基础上，对矿山相对集中的区域进行统一规划，分区域投放市场，公开招标，吸引有资金实力、有社会责任感的人独家办矿。经过几年的努力，我市矿山企业从2000多家减少到339家。实践证明，这不仅有利于提高资源的开采率，也有利于安全生产和监管。
2.遏制矿业暴利是“激进”之举。
近年来，由于矿产品价格暴涨，矿山经营者需求量很大，特别是一些矿主，在高额利润的驱动下，只重视生产，不讲安全，甚至铤而走险，造成严重的超能力生产和非法生产，造成大量的安全隐患。暴利是导致矿业秩序混乱的直接“诱因”，也是造成安全隐患的主要原因。因此，必须从抑制矿业暴利入手，增加办矿成本，提高办矿门槛。一是加大实施有偿开采力度。目前，在我国很多地方，虽然新开的矿山资源已经投入市场运作，但是原有的矿山已经协议出让。这种“双轨制”必须尽快取消。无论新开矿还是现有矿，都要全部投入市场化运作，实行有偿开采。二是增加矿业税收。近年来，矿山企业大多由个人创办。为了避税，他们的产量和经营收入根本不入账或入账做假账，导致增值税、资源税、个人所得税等税收难以足额征收。对此，必须坚持多管齐下，完善征收方式和手段。目前，该市建立了由税务、电力、公安等相关单位组成的矿山税收联合管理小组，定期根据矿山用电量和火工品用量计算其产量，作为应税收入的依据，提高了税收征收的科学性，一定程度上避免了偷税漏税的发生。同时，探索建立对矿山生产的全天候监控，提高矿山产量计量的准确性，确保各项税收应收尽收。三是加大矿山安全事故赔偿力度。对于矿难事故，严格遵循河南省死亡赔偿条例的高限，重罚，让矿主真正感受到死不起，倒逼他们加强安全意识。四是加大矿山“两金”征收力度。安全生产强制投入。第五，加大扩大矿山企业参加工伤保险的力度。将矿山企业参加工伤保险作为强制性要求，分期分批推进，特别是将采矿工、爆破工、运输工等安全系数低的井下作业人员作为参保重点，切实维护矿山企业职工利益。
3.加强专业监管是内在需要。
矿山生产的特殊性和高风险性客观上决定了其生产作业和安全监管的专业性，但目前矿山从业人员和监管队伍远远达不到这一要求。就员工而言，整体素质较低，管理人员不懂规则，矿工没有接受过专业的安全培训，导致他们在作业中不计后果，违章作业。从监管队伍的角度来看，专业知识和技能的缺乏直接影响了矿山安全生产的监管效率和水平。因此，近年来，我市在狠抓矿长、特种作业人员和矿工安全培训的同时，突出了矿山安全专业监管。一是建立专家会商制度，定期巡视排查矿山企业隐患，提出整改措施，限期落实到位，有效提高了矿山企业隐患排查的政治水平。二是实行安全矿长聘任制，面向社会公开招聘有能力、有经验的专业矿长，分别委派到铁矿担任安全矿长和安全主任，具体负责铁矿日常安全生产管理，严格执行下井制度，切实加强铁矿生产现场的动态管理和监控，及时消除隐患。这些委派人员由行业主管部门统一管理，与业绩和奖励挂钩，全面掌握矿井资源，根据开采进度定期对矿井进行探洪、防冒顶，提高事故预防水平；二是组建专业应急救援队伍，从相应部门抽调精干人员组成专门的矿山事故应急救援队伍，进行专业培训，实行半军事化管理。
4.坚持依法治矿是有效途径。
依法治矿是规范矿山秩序、确保矿山长治久安的客观要求，也是加快矿业规范、有序、健康发展的趋势。推进依法治矿，首先要明确责任，严格追究。在强化矿山企业安全生产主体责任的同时，按照“归口管理、权责统一”的原则，进一步理顺安监、煤炭、铁矿行业部门和乡镇的安全监管职能和职责，杜绝扯皮、“掣肘”现象，建立“横向到边、纵向到底”的责任落实制度，加大问责力度，严肃查处各类不到位行为，确保矿监系统良性运行。其次，要抓好矿山安全生产法规的实施。以推进矿山安全质量规范化管理为重点，认真贯彻落实《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国安全生产法》等一系列矿山安全生产法规。所有放开生产的矿山企业都要按照安全生产标准整改到位，并加强动态监管，建立安检部门、行业管理部门和乡镇“三会”。再次，要长期坚持打击无证非法采矿。受巨额采矿利润的影响，无证非法采矿难以取缔。对此，要加大打击力度，建立多层次不间断的检查机制，发现一个，取缔一个。四要坚决整治“矿业腐败”。近年来，“官矿勾结”已成为阻碍依法治矿的主要因素之一。所以，矿山的管理首先要治“人”。在对非法矿主进行重罚的同时，加强对党政干部特别是涉矿部门工作人员的廉政教育，通过正面引导和反面警示，增强其廉洁自律意识。同时，将深化“官矿勾结”治理，对各种隐蔽方式入股矿山的行为进行彻底清理和查处，摧毁非法矿主的“保护伞”，清除矿山安全治理中的“绊脚石”。
(1)继续依法整顿矿产资源管理秩序，坚决打击和严惩矿产资源勘查开发中的各种违法行为，进一步加强矿产资源的经常性监督管理，维护正常的矿产勘查开发秩序，促进矿产资源的可持续发展。
(2)要进一步深化改革，采取有效措施，逐步解决矿山数量过多、勘探开采技术落后、布局不合理的问题。国土资源管理部门要加强矿产资源规划管理，有效调控矿业产业结构、矿产资源开发总量和矿山布局，解决大矿小矿问题。严格矿业权审批管理，逐步加强矿山企业资质管理，提高企业进入矿业的门槛。
(3)逐步实行矿产资源分类管理。从国民经济建设的不同重要性出发，根据不同矿产资源的特点，实施不同的动态管理方法、管理内容和管理程序，切实加强对各类矿产资源的有效管理。特别是对于零散矿种，在不破坏环境、保障安全生产的情况下，简化发证手续，合理利用资源，避免因发证手续繁琐、要求苛刻而导致的无证开采。
(4)坚持公益性地质调查与商业性地质工作相分离的原则，完善矿产资源勘查新机制。加强公益性地质调查，积极提供基础性、公益性地质调查成果信息社会化服务，降低商业性矿产勘查自然风险，引导商业性矿产勘查发展。要加大培育和规范探矿权、采矿权市场的力度，建立政府管理和市场运作相结合的矿产资源优化配置新机制。矿产资源归国家所有，开采要有偿。要改变企业依靠行政审批、划拨等方式无偿取得采矿权的做法。通过矿产资源评估，建立和完善公平、公正、公开、规范的探矿权、采矿权市场，采取公开招标、拍卖等方式，对不同投资者取得探矿权、采矿权给予平等待遇，一方面体现矿产资源的国家所有权，另一方面维护探矿权、采矿权人的合法权益。
(5)推行矿业权有偿使用制度，尽快解决矿业权双轨制并存问题。在我国，行政划拨无偿授予采矿权，市场有偿出让采矿权，不仅是收入上的差距和不公平，还有矿产资源开发秩序的问题，如超层越界、非法转让、官煤勾结等。因此，各级政府应高度重视矿业权招标拍卖挂牌工作，尽快实现政府对矿产资源管理方式的根本转变。矿业权有偿取得可以增强矿业权人的自我保护意识，有助于调动其维护矿产资源开发正常秩序的积极性。
(6)从源头上查堵监管漏洞，加大打击非法采矿力度。一是要严把准运关，切断非法采矿者的销售渠道，让他们非法开采的矿产品无处可卖，无利可图；严查倒卖准运证，将非法收购矿产品的企业主和个人绳之以法。二是严格控制火工品供应和使用，特别是严厉查处通过非法渠道购买和使用火工品的行为，依法严厉查处向非法采矿者提供火工品的采矿权人。各地要抓典型，公开曝光，严打。尤其是交通不便的偏远地区，更要加强应对措施，不给非法开采任何可乘之机。同时，要加大毁井封井的资金投入量和力度，增加非法开采的难度和成本，使其无力非法开采。矿产资源110非常时期也可以成立。
(七)全面落实动态执法检查责任制，充分发挥综合执法的整体联动功能。实践证明，实施矿产资源动态执法检查制度，可以及时发现和制止违法行为，防患于未然，是从源头上预防非法开采的重要措施。动态巡逻对于防止和杜绝游击队乱采滥挖和特殊区域的非法开采非常有效。打击非法采矿，要由政府牵头，充分发挥国土资源综合执法、法院、监察、纪检监察等部门的整体功能，积极争取各方面力量形成合力。要严肃追究违法当事人的责任，情节严重的，由司法机关追究其刑事责任。打击非法采矿要明确职能和责任，做到既有分工又有合作。更重要的是，要加强综合执法，防止非法矿工漏网。
(八)加快修订完善矿产资源法律法规，建立矿产资源勘查开发长效监管机制。最终目的是实现科学合理发展和可持续发展，实现这一目的的手段必须从法律制度和机制上加以完善和加强，堵塞监管漏洞。今后《中华人民共和国矿产资源法》的修订，应该在法律责任的追究上有重大突破，使其更具操作性，更有力度。