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党的十六大以来，政府效能建设在各地广泛开展，并取得了一定的成效。但是，我们也看到，各级政府行政管理效率低下的问题并没有得到根本改变。因此，如何有效加强政府效能建设的领导，深入研究和探讨政府效能建设的有效途径和方法，已成为各级政府和理论界的重要课题。本文拟从分析当前政府行政运行和管理效能存在的问题入手，重点探讨政府效能建设的途径和方法。？
建设政府效能的途径之一是引入企业科学管理模式，提高政府工作效率。？
中国的政府机构长期以来效率低下。造成这个问题的主要原因是:由于长期实行计划经济体制，权力过于集中，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。比如，由于机构设置不合理，机构重叠，各部门职责不清，相互制约，扯皮；由于行政法规不完善，随意增加编制，造成机构庞大、臃肿、人浮于事。针对这一现象，效能建设首先应该把企业科学管理的理念和方法引入政府管理体系，把效能放在首位。其具体方法主要包括:
(1)引入企业扁平化组织结构模式，充分发挥基层行政机构和行政官员的作用。中国政府机构由高、中、基层组织组成。基层行政机关和人员是政府组织与公众最直接的接触者，他们的行为和活动直接影响着政府的形象、威信和公众对政府的评价。然而，在传统的政府组织中，基层行政机关及其人员只被视为领导的追随者和决策的执行者。它们被政府组织的最高层严格控制，没有灵活的执行权，更没有因地制宜的决策权。此外，行政层级过多，机构重叠，多头领导，交叉指挥，使得基层行政组织和人员工作被动，显得活力不足，行动迟缓，难以获得较高的行政效率和良好的社会评价。因此，政府机构改革应借鉴企业的扁平化组织管理模式，尽可能少采用扁平化的政府组织层级，大幅度调整传统政府组织的层级关系，减少政府组织层级，缩小高层与基层的沟通距离，将权力下放给基层行政机关和人员，以达到开发基层人力资源、调动基层人员积极性、重塑政府形象的目的。？
(2)借鉴企业科学合理的用人激励机制，多方面调动行政人员的积极性。政府机构应实行雇佣合同制，并在合同中规定要达到的业绩，以控制行政官僚主义。在分配形式上，应取消固定工资制，采用与绩效和工资奖金挂钩的弹性支付模式，以激励行政官员更快、更好、更经济地完成行政事务。政府机关人事管理改革的目标是形成客观、公正、公平、竞争的人才选拔和使用机制、绩效管理和评价机制、奖惩机制和公共责任机制，以增强政府官员的进取和创新精神。？
政府效能建设的第二条路:参照现代企业的柔性组织模式，设计政府公共管理的创新载体。？
市场化转型的深化要求“政府及其机构应该能够根据环境变化制定相应的政策，而不是以固定的方式应对新的挑战”。(1)(P87)只有灵活的组织结构才能适应快速变化的外部世界。？
中国传统的政府内部组织具有永久性和稳定性的特点，而这种特点的最大缺陷是运作失灵。随着信息时代的到来，严格的官僚等级制度越来越不适应社会发展的需要，因为现代社会面临的许多问题不是任何一个部门单独能够解决的，许多重大的社会问题一般存在于组织的联合部分，许多问题是暂时的，这就要求政府组织有一个不断更新和替代的过程，必须根据社会需要及时扩大或收缩。但是中国的传统组织一旦成立，就很难取消，以至于很多组织在问题解决后就不再发挥作用，造成了资源的浪费。另外，在传统的行政体制下，政府官员一旦进入政府机构，只要愿意，没有重大工作失误，可以终身任职。政府人员的终身制对于培养其对政府的忠诚、积累工作经验、保持公共政策实施的连续性具有重要价值，但也会滋养政府人员的惰性，使其固步自封。更严重的是，组织的常任制和官员的终身制，会使官员更注重自身利益而不是政策和责任，使官员对政策的理解和执行固定化、格式化，难以在旧模式之外思考自己面临的新问题，更谈不上创造性地理解和执行政策。因此，加强政府效能建设的一个重要途径就是彻底改变这种状况，采用灵活的组织模式来设置政府机构。？
柔性组织模式是为了增强政府组织的柔性，减少政府组织中的常设机构，引入“临时雇员制”，设立临时机构(如专门委员会、项目组等。)，并在必要时临时调动或聘用临时人员完成行政任务，尤其是新的行政任务。一旦任务完成，这些临时机构和人员将立即取消。(临时组织的权利、责任、利益设计和人员素质保障不是本文的研究内容，这里不讨论。)这种方式既可以改善政府组织的状态，增强组织的活力，使政府组织保持对行政环境变化的快速反应，又可以避免“终身雇佣制”对政府人员的负面影响，使政府人员保持敏锐的判断力和积极的创新进取精神。？
政府效能建设的第三条途径是放松政府行政管制，实行绩效目标控制。？
政府行政规章管理改革主要涉及政府与公务员、政府与公众之间关系的调整。长期以来，在我国传统的行政组织管理过程中，一方面，公务员受到严密的组织和繁杂事务的束缚，只能循规蹈矩，缺乏应变决策的机会，不仅自身的潜力、创造力和积极性得不到充分发挥，而且政府行政效率低下，影响社会整体利益。另一方面，由于公共部门规章制度繁杂，行政程序繁琐，政府的服务成本过高，不仅造成官僚主义和腐败，也增加了公众的负担和政府与公众的对立与摩擦。因此，在政府效能建设中，应该放松政府管制，实行绩效目标控制来改变这种状况。“释放政府部门所蕴含的能量以提高政府的管理水平，即解除内部的繁文缛节限制，使政府活动更具创造性、效率和效果”。？(2)(第72页)
政府人员拥有大量的专业知识和信息，了解社会事务和公共情况，客观现实也要求政府人员及时、准确、合理地处理社会公共事务，为公众提供满意的服务。这就要求改革传统的政府行政法规，放松政府行政管理过程中严格的行政规则，废除过多、繁杂的行政规则和行政程序，突破将决策视为政府领导特权的官僚体制传统做法，使政府人员获得更多的权变决策机会和执行规章制度的灵活性，从而最大限度地发挥他们的创造力和工作积极性。政府行政管制的放松需要与严格的绩效目标控制相匹配。首先，政府应该在明确其基本使命的基础上，确定行政组织和政府人员的具体绩效目标，制定能够让政府人员自由实现其使命和目标的预算和法规。其次，要根据绩效目标来衡量和评价完成情况。通过科学的方法和程序，对政府行政部门和个人的成绩、效果和成就做出客观准确的评价。绩效评估的内容应当包括工作效率和成本效益、服务质量和公众满意度。？
政府效能建设之四:引入市场竞争机制，打破政府提供独家公共服务产品的垄断地位。？
市场化建设要求调整政府、社会和市场的关系。“否认官僚机构在提供公共服务方面的垄断地位，转而寻求合作的方式，用个人参与来加强政府效率。”(3)(P110)长期以来，政府和国有产权垄断了公共服务和公共产品的提供，不仅导致公共服务的低效率和高成本，而且由于政府财政困难和资金缺乏，造成了经济发展的“瓶颈”。因此，有必要在政府效能建设中改变这种状况，将市场竞争机制引入政府公共服务领域，允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或独立投资运营。比如，政府可以对公共产品实行“商业合同租赁”和“竞争性招标”；通过建立一些竞争性机构来提供相同的产品和服务；鼓励电信、电力、铁路运输、自来水、燃气供应等自然垄断性基础设施行业的民间投资和运营，不仅有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，而且有利于提高公共服务的效率和质量；而且对改变我国基础设施建设长期存在的“瓶颈”现象，增加公共服务的有效供给将起到基础性作用。
政府效能建设之五:实施横向干预机制降低政府行政运行成本？
长期以来，我国政府行政机构不仅效率低下，而且运行成本不断增加。首先，财政供养人越来越多，政府队伍庞大，有限的财政收入难以为继。很多地方的财政变成了“吃饭财政”，有的地方甚至无法足额发放政府工作人员的工资。其次，政府行政成本意识淡薄，只讲投入不讲结果。只是政治账，不是经济账。盲目的经济投入和各种达标活动，以及一些地方和部门领导热衷于“形象工程”和“政绩工程”，盲目贪大求快，以破坏环境资源和社会可持续发展为代价，换取所谓的政绩和一时的荣耀，造成政府资源和社会。再次，一些地方和部门领导习惯于形式主义，摆架子，以文件落实文件，以会议落实会议。文山会海削得越高越深，大量的人力、物力、财力、时间和精力都花在会议、文件和一些缺乏实效的所谓调研、检查评比、走访学习上，不仅增加了基层干部的负担，也大大增加了政府的财政支出和负担。虽然通过政府机构改革和市场化建设，上述情况有所改变，但实质性问题并没有得到根本解决。因此，我们必须通过政府效能建设来改变这些状况，解决存在的问题。
政府效能建设要求行政管理成本与效益的有机结合，降低政府行政运行成本，提高公共管理效率和效益。因此，必须坚决实施政府减员，推进公共横向干预机制，依靠公众自由选择和监督带来的压力，提高行政管理和公共服务的效率和效果。首先，要以政府职能的转变完成政府机构的“瘦身运动”，克服“精简-膨胀-精简-再膨胀”的怪圈，减少机构，在一定时期内坚持公务员多进少出的原则，通过政府部门人力资源的改革整合，加快公务员的职业化、专业化，以减少政府人员的总量，从而缓解财政供养的压力；其次，要通过实施横向公共干预机制，实行“公众就是客户”的“客户主义”，形成压力，让行政部门和公共机构所服务的客户直接被吸收到管理决策中，增加政府行政管理和公共服务的公开性和透明度，扩大公众对政府行政监督和决策失误的追究权力，督促政府增强成本意识，提高服务效率和管理效率；第三，坚持结果导向，改变过去政府行政行为中重视程序过程、忽视结果和效益的习惯。在传统管理中，政府管理更注重程序而非结果，或者忽略结果，因为结果往往难以预测，事后能看到的结果往往有争议，而程序立竿见影，广为人知，更能展现官员的政绩。因此，现代公共管理职能要求权力的运行过程转向管理效果，即由程序过程转向结果效益，以服务结果为导向，以管理效果为基础。具体来说，可以通过在公共组织中引入市场检验方法，模仿企业效益的市场评价机制，实施绩效评价，以外部评价为途径，以服务顾客(公众)为目标取向，以顾客满意即社会和公众意见为评价绩效的主要尺度和标准，改变传统的忽视效益的管理模式，从而形成注重工作结果而不是工作过程的高效、低成本的政府管理职能；最后，在政府行政管理过程中，应采用目标管理、全面质量管理、成本核算等方法控制成本。积极推进公共财政体制改革，完善集中统一的公共财政体系，加大财政支出结构调整力度，加强预算外资金管理，完善政府采购制度，促进政府管理的系统化、科学化和现代化。
参考文献:？
(1) (2) (3)【美】盖伊？彼得斯。未来政府的治理模式[M]。北京:中国人民大学出版社，2001。