为城市瘦身
继去年4月国家发改委正式文件首次提及“收缩城市”概念后，近日，国家发改委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡一体化发展重点任务》(以下简称《任务》)再次提到，收缩城市要瘦身健体。
“未来，中国萎缩的城市肯定会越来越多。”厦大经济系副教授丁对第一财经记者表示，未来中国人口将向19城市群聚集，很多远离19城市群的乡镇、县城甚至地级市都可能出现萎缩。
根据“十三五”规划，这19城市群包括:提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、台湾海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部城市群，发展壮大东北、中原、长江中游、成渝、关中等城市群，规划引导北部湾、晋中、胡宝-鄂豫、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。(其中，东北城市群分为哈长城市群和辽中南城市群)。
东北几十个城市都在萎缩。
国际上一般将城市收缩定义为人口超过1万的人口密集城市区域面临两年以上人口流失，经历结构性经济危机的现象。
目前中国的城市萎缩主要出现在东北和西北地区，其中东北地区最为典型。
其中，与城市总人口相比，城市常住人口更能反映城市的人口变化。第一财经记者根据住建部历年公布的城市建设统计年鉴，对2008年至2018年东北86个城市的城镇常住人口变动情况进行了统计(这期间一些地方撤销了部分县级市，设立了区，但这些城市并未纳入统计)。10年间，东北三省* * * 37个城市城市常住人口减少，占统计数据。其中鹤岗、肇东、鸡西、公主岭、龙井、鞍山、抚顺、海城、本溪等地减少明显。
由于2013以来能源经济下行，东北经济放缓，人口外流。如果对比2013到2018这五年的人口数据，就更加明显了:五年间，城镇常住人口减少的城市有54个，占统计城市的63%。
东北地区有相当一部分萎缩的城市是资源枯竭型城市，如七台河、伊春、鹤岗、双鸭山等。此外，东北地区工业化、城市化较早，计划生育执行较严格，出生率较低，老龄化程度较高。此外，近年来能源经济下滑，经济增速放缓，人口进一步外流。这些因素加速了许多中小城市的收缩。
与此同时，在经济发达省份的一些地区，也出现了萎缩。以第一经济大省广东为例，广州地理研究所的杜志伟博士和他的同事发现，从2000年到2016年，广东省大部分地方(占73.17%)的常住人口规模是增长的，有8个地方(占6.51%)的人口规模是负增长，并呈现持续收缩的趋势。
未来这种现象会越来越多，特别是随着去年中国常住人口城镇化率超过60%，中国城镇化将逐步进入下半场和第二次城镇化阶段。二次城镇化相对于一次城镇化过程中人口从乡镇向城市的流动，是城市之间的流动，是从中小城市向中心城市和大都市的流动。
减肥强身还是要慎重。
面对众多中小城市的萎缩态势，《任务》提出要“稳步压缩萎缩城市的市辖区，审慎研究调整萎缩县(市)”。也就是说，未来一些萎缩的城市会和市辖区合并，瘦身健体。
目前一些缩水城市虽然人口不多，但市辖区不小。以去年爆发“白菜价”买房的鹤岗为例。2065438+2007年末，全市总人口为1009万人。鹤岗作为地级市，下辖六区两县，一区平均人口约10万，远不及东南沿海很多镇。
中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者表示，城市发展过程中出现萎缩的城市是一种客观现象。既有成长的城市，也有萎缩甚至消失的城市。人口变动，很多分部占用行政资源，成本降不下来，服务的人口却越来越少。因此，分工调整可以提高资源配置效率。
牛凤瑞说，过去几十年，我们的城镇化都是按照扩张来做的，因为城镇化还处于加速期。但中国面积大，各地发展不一。在优化空间配置的过程中，一些地方的绝对人口密度必然会降低。除了区划调整，更重要的是优化人口空间布局。
他还表示，虽然由于各种因素很难减少划分，但随着时间的推移，本地人越来越少，行政区划的调整和行政机构的撤销是理所当然的。
中国区域经济学会副会长兼秘书长姚晨对第一财经记者表示，是否压缩城市发展空间和行政区划应该分类，判断一个城市疲软的原因。“一些萎缩的城市，人口在外流，经济发展不好，但这可能是短期现象，不一定是长期趋势。比如因为经济结构导致的产能过剩、投资减少、就业减少、人口外流，我们不仅可以压缩城市的空间，还可以通过结构调整、优化环境、吸引要素等措施，尽可能地恢复城市发展的活力。”
姚晨分析说，在行政区划方面，需要减少的是一些不合理的划分。所谓不合理，就是有些地方自然生态条件差，离大城市远，但还是被赋予了很大的开发权限，可以适当调整这些划分。总的来说，优化行政区划要慎重。
提升城市水平不应依赖于区划调整。
在一些地方萎缩的同时，一些地方需要随着人口的涌入调整自己的区划。比如广东、浙江、江苏的很多特大镇，人口都有几十万，但只是一个镇，人员编制远远不能满足需求。他们是典型的“小马拉大车”。对于这些地方，《任务》提到，要按程序推进具备条件的非县政府驻地的大镇设市。
去年8月30日，浙江省人民政府正式发文:经国务院批准，民政部批复浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。龙岗也是新型城镇化建设以来第一个实现镇转城的特大镇。
除了特大镇向城市转型，随着部分中心城市人口的涌入，市辖区也有望调整和扩大中心城市的平台和容量。《任务》提到，要提升中心城市能级和核心竞争力。优化直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市发展，加强土地利用等要素保护，优化主要生产力布局。完善部分中心城市的市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足的问题。
这意味着，未来许多中心城市将继续通过撤县设区、合并周边等方式做大做强中心城市平台。事实上，近年来，各地纷纷将县及县级市改为区或将其周边合并，以提升中心城市的平台。比如莱芜并入晋安，西咸新区划归Xi安托管，建阳这个县级市正式划归成都托管。
第一财经记者梳理33个重点城市的土地面积和常住人口数据后发现，土地面积小于1万平方公里的城市有15个，其中上海、广州、南京、郑州、武汉，厦门、深圳、东莞、佛山、无锡均小于5000平方公里。其中，厦门只有1699平方公里；深圳并入深汕特别合作区后，突破2000平方公里，达到2400多平方公里。因此，深圳、厦门等城市都面临着城市发展空间不足的问题。
丁表示，深厦等中心城市的经济质量相当不错，但由于行政区划的原因，确实制约了城市的进一步发展，需要进一步优化。以后土地指标也要跟着人走。萎缩城市的土地指标是取之不尽的，很多人流向大城市，比如广州、深圳、杭州等地，土地指标应该随着常住人口的增加而增加。
不过，姚晨提醒，一些城市通过“县改市”、“县改区”来扩大规模、提升层次，是一种延伸方式。很多城市都想做大做强，提升竞争力。他们总希望通过区划调整合并一些县市，扩大城市面积，增加经济总量。但后果是大家都不会在创新和改善城市环境上做文章，这是应该避免的。