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近日，全国政协外事委员会主任、中国前财政部部长楼继伟在第五届财政与国家治理论坛暨《财政研究》出版40周年研讨会上发表演讲称，我国财政收支矛盾异常尖锐，财政压力日益增大。从中长期来看，受疫情影响，潜在经济增长率下降，全球经济低迷，预计未来五年我国财政总收入将处于较低水平，而财政支出压力仍然较大。可以说，财务困难不仅是短期的、短期的，中期也是非常困难的。"
对于地方政府的债务问题，楼继伟在发言中表示，“十四五”期间，大部分省市的债务可持续性令人担忧。粗略算来，大约四分之一的省级财政，50%以上的财政收入将用于偿债。地方政府债务问题不仅影响了地方政府提供公共服务的能力，也积累了财政风险。
楼继伟的言论引起了人们对中国未来财政可持续性的担忧。
财税部门数据显示，2020年财政收入增速创半个世纪以来新低。2020年财政收入增速为-3.9%，为1976以来的最低增速；税收收入占财政收入的84.4%，增速为-2.3%，是1969以来，也就是半个世纪以来的最低增速。其中，2020年，超过2万亿元的社保收入将来自补贴收入的一般公共预算，占社保收入的28%，占财政支出的8.7%。
如何进一步理清金融运行体系中存在的问题？如何防范和化解金融领域的风险？金融危机离中国有多远？为了寻找政府债务问题的永久解决方案，《财经》杂志近日邀请了联合财经研究院专家、原国家税务总局副局长许善达，中国人民大学副校长刘元春，摩根大通中国首席经济学家朱海斌，建银国际董事总经理兼宏观研究主管崔莉进行探讨。
依靠一般预算收入补贴社保缺口的做法难以维持。
《财经》:当前金融领域有哪些突出的矛盾和困难？
刘元春:从世界范围来看，财政领域的核心问题是积极财政政策带来的债务问题。就我国而言，虽然目前政府债务风险不是很大，但债务的结构性风险较为突出，主要体现在两个方面:地方政府显性和隐性债务风险较高，基层政府财政运行困难。这两个核心问题关系到整个财税体制，主要体现在以下三个方面。
一是财政收入增速下降；二是财权和事权不匹配；第三，金融的功能定位有待完善。当前，金融体系正处于大转型、大改革、大调整的时代，肩负着前所未有的主导作用，因此会有相应的效率问题和公平问题。财税体制改革是今年改革的重点，也是“十四五”规划的重点。但金融领域利益关联广泛，改革难度特别大。更难的是要有一个基本的、根本性的改革。
许善达:目前政府的各种债务增长很快。利息支付和到期后偿还本金将给一般预算收支带来巨大压力，财政收入的增量调节空间正在逐步收窄。利用国有资本存量是解决问题的唯一途径。2017年底，国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，指出划转比例统一为国有资本10%。
从目前的财政困难来看，用一般预算收入补贴社保缺口的做法难以维持，社保缺口必须用国有资本存量来解决，但只提取10%肯定是不够的。现在最大的问题不是增加国有资本划拨，而是先研究划拨部分如何替代财政一般预算支出。目前国有资本的权益处于备用状态，并未实际进入社保收支体系。
目前还是要打开这个通道，让闲置的国有资本股权资金替代一般预算支出，进入社保实际收支。不够的，追加分配比例。如果这项改革能够快速推进，将极大地促进金融结构的调整，有利于防范金融风险。
今后，从中央和地方政府的一般预算支出中补贴社会保障的制度不能再继续下去。要加大社会保障制度改革力度，尽快实现全国统筹，用国有资本的权益逐步减少一般预算补贴。同时，尽力提高社保基金的收益。
《财经》:在当前财政收支压力下，是否应该继续为企业减税降费？
许善达:中国的公司税制竞争力低于美欧日，这在高科技、重资产企业表现得最为充分。未来，中国的发展将主要依靠高科技和重资产企业与外国企业竞争。因此，有必要进一步改革税收制度，以增强这些企业的国际竞争力。
在今年的政府工作报告中，提出对先进制造业企业按月全额返还增值税留抵税额，这是提高我国企业税制竞争力的重要决策。这个政策其实不是减税，而是延迟纳税，减轻企业财务负担，降低资产负债率，减少利息支出。企业的资产负债率越低，上市公司的股价越高。减少利息支出会降低企业成本。最典型的企业是清华紫光旗下的武汉长江仓储。如果把剩下的税改成退税，紫光集团现在可能不会拖欠债务。
刘元春:今年减税降费的主体还是中小企业。对于小纳税人，进一步提高了起征点，降低了税率。今年的减税降费突出结构导向和创新导向，已经从去年的救急转向战略导向，逐渐形成常态化。
“十五”期间一个非常重要的战略方向是如何扩大有效需求。从这个战略角度来看，在我国以流转税为主要因素的税制下，持续、大幅度减税对供给侧和生产侧比对消费侧更有利。所以要从总量减税转向结构性减税。
防范地方债务风险，需要解决地方财权和事权匹配的问题。
《财经》:如何防范和化解政府债务风险，包括显性债务风险和隐性债务风险？
朱海斌:2020年中国经济复苏非常成功，但全社会非金融部门债务水平增长非常快。去年中国的债务水平上升了25个百分点左右，特别是政府债务上升非常快。说到地方政府债务，去年疫情之后有一定程度的恶化。除了预算内专项债务规模大幅增加，预算外地方政府融资平台借款也大幅增加。
崔莉:我国政府总体负债率较低，但地方政府债务压力较大。要解决地方财政事权和支出责任匹配、盘活国有资产等结构性问题。
解决地方债务风险，一是要控制地方负债率，保证地方债务与财政收入和项目收入相匹配；二是促进平台公司转型，降低隐性债务风险。不具备融资和独立运营能力的平台，可能会逐渐被合并、重组、注销；有融资能力、运营良好的平台，下一阶段将顺应城镇化、区域化发展趋势，继续发挥地方发展重要融资和国资运营平台的作用；三是完善中央-地方转移支付制度，提高地方财政应对风险的能力。
刘元春:解决隐性债务，要加强监管，要阳光、合法、透明。同时，要调整财税体制。过去由于事权和财权的不匹配，地方政府通过土地出让金和罚没收入来弥补，因此土地财政成为地方财政的核心来源。但现在，土地收入缩水，传统税基无法提高，转移支付管控加强，资产管理新规和投融资平台管控严格之后，终于发现地方政府必须通过一些所谓的“创新”来逃避监管，完成大量自己承担的刚性支付功能。
在这样的利益体系下，很多改革把好的改革变成了坏的招数，比如假PPP、REITs的出现，可以说是防不胜防，因为在财政压力下，地方政府依法“创新”的内生冲动难以抑制。解决问题的方法包括转变地方政府的职能，进行财政和税收制度的重大改革，改善对地方官员的评估，以及加强数字监管。
与此同时，地方政府系统本身也面临着巨大的改革。一是基层行政事业单位冗员问题。第二，事业单位吃空饷问题。所以地方行政体系需要进一步瘦身健身。
地方政府和地方国企之间还存在一定的利益交融现象，催生了地方封闭、市场分割和利益输送。要通过地方国企改革和地方政府职能转变，打破地方政府与地方国企的利益联系。中国应该是强大的有国际竞争力的央企，但不是每个县都应该有国企。这不利于疏通国内循环，打破政府和国企的利益格局。
硬化地方国企的预算约束也是关键。有必要调整地方国企的经营规划。不符合战略发展方向、没有市场竞争力的企业必须被淘汰。债务违约问题集中在地方国企，部分地方僵尸国企成为吸金黑洞，应引起高度重视。
《财经》:如何节约财务成本，提高支出效率？
许善达:有些直接扶贫资金是不经过省市财政直接从中央下拨到县的，减少了省市对中央扶贫资金的滞留，提高了财政效率。财务收支管理技术还有很大的提升空间。政府部门、财政局等。利用网络和信息技术，提高管理效率，降低成本，节约财务支出。
朱海斌:一是支出要从预算外调整到预算内。近年来，我国专项债务规模每年都在扩大，这其实是一件好事，反映出一些预算外项目转到了预算内，变得更加透明。二是加强支出信息公开透明，加大外部监督力度。未来，政府职能将发生变化，从更多地参与生产和投资活动向服务型政府转变。此外，政府的信息公开，接受体制内外各方的监督，也是有待改进的领域。
当年的土地收入应与未来多年的支出相匹配。
《财经》:有些人担心金融危机。如何才能避免中国部分地区出现明显的财政困难？
刘元春:现在谈论金融危机还为时过早。在中国肯定不会发生。只要能按照科学规律进行金融监管，风险就能得到有效控制。中国的政治体制决定了政府的自我调节能力非常强，整个体制的转换非常快。中国的经济体制决定了全国一盘棋，中央政府手中的资产巨大。有必要进一步加强良好的财务控制和监督制度。
《财经》:您认为未来财政政策的主要发力点是什么？
朱海斌:今年财政政策不仅要与疫情后的经济复苏和正常化相呼应，还要与未来中长期的经济结构调整相结合。财政支持方向很重要的一部分是地方政府专项债务，和项目有关。金融对于特定领域的投资非常重要。例如，公共投资可以为未来的数字经济、技术创新、5G和新的基础设施提供强有力的支持。
相当一部分政府投资可能会通过PPP鼓励社会资本参与，政府发挥引导作用，参与合作。在基础设施投资、环境保护和绿色投资方面，中长期投资需求巨大，但仅靠公共投资无法满足，公共投资的效率存在问题。因此，在如何通过政府的指导和支持以及私营部门的效率和商业可行性评估，更好地结合公共和私营部门投资方面，仍有改进的余地。
现实情况是，私营部门愿意投资于无需政府启动的盈利项目。进入PPP的项目大多是投资周期长、回报率相对较低的项目。如果政府有能力给予支持，比如政府购买和一些收益保障，社会资本可能愿意参与。但是，如果地方政府财力有限，私人部门的投资意愿仍然不足。此外，在PPP中，风险承担往往是一个问题。在某些情况下，地方政府承担了太多风险。因此，未来需要进一步的操作规范。
另外，金融过去做得不够的方面是社会服务和保障，新型城镇化过程中的民生保障和社会保障体系不够，需要加强。比如，2020年，疫情发生后对弱势群体的失业救济和各种形式的资金支持将明显小于其他国家。政府应继续增加对民生、社会保障、医疗和教育的财政支出。
许善达:中国的地方政府很像董事会，主要职责是招商引资。中国地方政府发展经济的责任是世界上最突出的，对经济的促进作用是不可替代的。中国的发展在很大程度上是由投资推动的，投资是地方政府增加收入的主要渠道，只有投资才能产生税收和就业。很多地方领导负责抢项目，抢投资，但也可能遇到假项目。有人利用地方政府的投资冲动，骗取资源、土地、设备。因此，在我国投资驱动的经济发展模式下，项目风险需要高度警惕。
《财经》:如何降低地方政府对土地财政的依赖？
朱海斌:说到土地财政，首先要承认，在过去20年里，它在房地产市场、基础设施完善以及城镇化和工业化等方面发挥了积极作用，但一些负面效应也日益凸显。去年，地方政府的土地收入超过8万亿元。现在很多讨论集中在如何为土地财政寻找替代收入来源，比如被热议多年的房产税。然而，这些讨论过于关注地方政府的收入来源，而相对忽视了政府支出需要大幅度改善。
土地出让金对应的是未来70年的土地租金收入，一年的土地财政收入要和未来很多年的支出相匹配，而不是把当年的收入全部用完。现实情况是，土地出让收入往往是当年支出，形成了持续的刚性支出需求。一旦某一年土地财政收入大幅下降，马上就会出现地方财政问题。土地财政改革要严格规范土地出让金(以及更广泛的财政支出)的使用和监管，要专款专用，支出透明，引入内外各方面的监督。
许善达:地方政府对土地财政的依赖还会持续。目前中国正处于城市化进程中，人口向城市的流动性大，所以对城市住房的需求就会高，需求高房价就不会跌。但是，农村和城镇的住房会过剩，迟早会有一批住房被淘汰。居民对住房的需求持续增长，一些地方政府无法通过限价等行政手段抑制房价。未来还是要调整供求关系，增加住房供给，特别是保障房供给，房价压力会相应减小。只要房价有上涨空间，地价就有上涨空间。
金融体制改革需要顺应时代潮流。
《财经》:未来，中国的财税体制改革应该有哪些突破？
许善达:关于划转国有资本充实社保基金，中国领导层已经明确了改革方向。现在要加快设计具体的实施方案，这也是化解金融风险的根本途径。目前一般预算压力大，如果对企业进一步降低税负，债务风险更大。用国民财富(国有资本)存量替代国民财富增量后，一般预算将有更大的调整空间，调整后的财政补贴可用于降低企业税负和偿还政府债务，重新配置资源。
刘元春:第一，在总体负债率可控的基础上，存在结构性风险。目前，结构性风险主要体现在分税制改革后的中央与地方财政关系上。现行体制机制存在的问题显而易见。十八届三中全会已经提出来了，中央和地方在财权和事权的分配上存在冲突。目前只能加大转移支付力度，但依靠转移支付制度，难以适应中国未来的高质量发展和新的发展格局。
二是转移支付方式有待改进。比如专项转移支付规划是否合理，一般性转移支付额度是否足够大，省级财政与基层财政的衔接等。省级财政在转移支付中是区域统筹的枢纽。能否按照高质量发展的要求配置资源，按照新时代地方政府运行的要求进行调整，存在诸多不确定性。去年疫情期间建立的财政直补机制的正常化，是一次重大的制度调整，加强了转移支付的渗透力度，保证了基层政府的稳定性和连续性。
再次，区域金融规划是否严格按照行政板块进行，涉及到功能和定位的问题。现在的区域规划是按照行政板块进行的，这与区域功能和定位相冲突，也就是结构性问题充分凸显。
第四，金融体系不能完全适应新时代的发展。从收入角度看，以流转税为主体的税收模式是不可持续的，应考虑适时推出房产税和遗产税。一大批新业态、新模式、新部门全面涌现。税基要从传统行业转移到新兴行业，最明显的就是平台经济，平台经济甚至成为避税和财富转移的枢纽，一些大型跨国公司的成立导致税基弱化。
第五，中国的税收成本很高，但在信息时代，现代税收制度不需要那么多的人和成本。
当前，财政改革必须抓住窗口期，特别是基层政府财政运行困难的窗口期。目前的核心问题是财税改革没有找到突破口，没有构建出可实施的科学路径。我们应该抓住当前金融凸显的系统性问题，找到改革路径。
《财经》:如何更好地利用专项债务支持经济发展？
崔莉:一是坚持以项目为导向发行专项债券:专项债券要求项目根据自身收益和融资情况自行平衡。2020年的数据显示，广东、山东、江苏是发行最多的省份，均超过2000亿元。未来，预计专项债券将继续倾向于重点项目多、风险低的领域。发达地区的省份，未来发行专项债券和投资的空间更大，从收益的角度来看更具可持续性。
二是适当扩大专项债券使用范围:政府工作报告要求，今年将“合理扩大”专项债券使用范围。放宽行业领域，创造新品种，增加地方发债自主权，可以减少资金沉淀，提高投资效率，促进地方投资。
第三，提高专项债券发行市场化水平:完善信息披露制度，促进债券投资者多元化，使债券利率合理反映地区差异和项目差异，有利于提高债券流动性，支持地方政府融资。
第四，加强债务管理:统筹管理地方政府的资产和债务，同时加强专项债务项目的全周期监管，保持地方债务的可持续性。
刘元春:如果大型项目的建设债务资金跟不上，就可能成为烂尾工程。因此，必须确保财务的稳定性、连续性和可持续性。投资方面，基础和工业项目的投资盈利能力还不错。但要警惕新一轮地方经济泡沫和基建泡沫的出现，不能过度膨胀专项债，同时要保证原有的战略项目布局。
从政府的投资来看，核心点是提高民间投资的积极性。每年民间投资占总投资的60%。政府要做一些基础性、先导性、战略性的工作，减少资源配置扭曲，增强经济发展内生动力，帮助中小民营企业渡过难关。