新型城镇化建设的重点任务敲定:人口落城赶超。

人口下降了，城市肯定能接受。

近日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《任务》)，提出以农业转移人口在城镇就业落户为重点，推动65438+亿非户籍人口在城镇落户目标取得决定性进展。其中，市区常住人口654.38+0万-300万的ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的I型大城市，要全面放开和放宽落户条件，全面取消重点群体落户限制。特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模，精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限占主要比例。

多位专家在接受本报采访时表示，这是城市户籍管理制度的又一次创新，有利于人口要素在城乡之间、城镇之间自由流动，有利于加快实施以人为核心的新型城镇化战略。

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谁将从结算自由化中直接受益？

任务中，最受关注的是加大户籍制度改革的措施。在城镇常住人口654.38+0万以下的中小城市和小城镇陆续解除落户限制的基础上，任务要求城镇常住人口654.38+0万至300万的大城市要全面解除落户限制；城区常住人口300万至500万的大城市要全面放开和放宽落户条件，全面取消重点群体落户限制。

户籍制度改革是城市化的重要内容之一。2014国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。如今，在常住人口300万以下的大城市全面取消落户限制，全面放宽落户条件，无疑是中国户籍制度改革史上的一大突破。

记者查阅了住建部最新发布的全国城镇人口和建设用地统计数据。2017年，城市人口超过500万的城市有9个，分别是上海、北京、深圳、重庆、天津、成都、广州、南京、武汉，城市人口在300万至500万的城市有Xi、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连。这意味着，即使2017年数据发布以来，部分城市人口有所增加，但全国661城市中的大部分将不再有落户限制。

“这个政策主要是解决城镇存量人口的落户问题，也就是帮助那些已经在城镇就业的农业转移人口在城市落户。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员祎凡在接受本报采访时表示，从目前的情况来看，流动人口占全国人口的比例约为17%-18%。这些人已经在城市生活过，对城市有很强的认同感和归属感。解决这两亿人的定居问题，关系到社会的稳定和发展。

同时，《任务》提出，市政府要探索采取差别化精准落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。专家表示，此举可以帮助那些缺乏发展机会的贫困人口融入城市，摆脱贫困；允许出租屋常住人口落户城市公共户口，将降低城市落户门槛，户籍制度对人口流动的制约作用将大大降低。

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大量人口流入大城市，中小城市面临萎缩？

除了松绑大城市落户限制，任务还提出调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模，精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限占主要比例。一种观点预测，这将加剧城市之间的竞争，大量人口将进入大城市，一些中小城市将面临人口收缩。

农业农村部农村经济研究中心研究员廖宏乐在接受本报采访时表示，大城市、特大城市放开落户限制，一定程度上会加剧城市间的竞争。不仅大城市和特大城市之间会有竞争，大城市和小城镇之间也会有竞争。

祎凡认为，不同级别城市的户籍制度变化不一定相互影响。在未来，不同城市之间的关系取决于经济发展。落户的放开是不同层次城市公平发展的机会，而中小城市的发展机会不一定会减少。

记者注意到，不少省会城市和二线城市曾被媒体称为“抢人”。这些城市给出的条件中，除了“零门槛落户”，往往还有各种配套条件。不难发现，人口流动是一个综合性的问题，人们在选择在哪个城市定居之前，会对成本和收益进行预测和评估。正如廖宏乐所说:“那些产业有活力、就业机会多、公共服务水平高、工作生活环境优良、特色鲜明的城镇更具竞争力，其人口会呈现净流入，城镇会越来越繁荣。相反，城镇人口可能会呈现净流出趋势，城镇最终会衰落。”

如何理解Task首次提出的“缩小城市”概念？祎凡指出，萎缩城市的概念来源于欧美的城市研究，以城市人口的减少为评价标准，人口减少的城市称为萎缩城市。

祎凡认为，目前对城市萎缩有三个误解。首先，不能以城市地区人口的减少来判断城市收缩，而应该考察城市人口的增减；其次，整个城市不可能被局部地区(如乡镇街道)所取代，中心城空心化在城市化的一定阶段确实会存在；此外，资源枯竭型城市或资源型城市产业结构调整困难的城市，因为产业空心化导致城市萎缩，与户籍制度关系不大。

《任务》明确，特大城市不能无序蔓延，大城市要提高精细化管理水平，中小城市要分类发展。其中，大都市地区和有潜力的中小城市要促进人口的就地城市化；萎缩的中小城市要瘦身健体，严控增量，盘活存量；边境城市加强稳定和守卫边境的作用；稳步增加一批中小城市，实施非县级政府驻地特大镇设市。专家表示，这些促进大中小城市协调发展的措施，最终将促进人口在更大空间的自由配置。

廖宏乐说，人口在城乡之间、城镇之间的自由流动，会带动其他生产要素的自由流动，最终可能形成充满活力的城市群或都市圈。

三

城市人口多，公共服务会打折吗？

“中国的城市化是以人为核心的新型城市化。我们必须从人们需求的角度来解决问题。目前，我们必须采取两个步骤。”祎凡认为，首先是“降”，即人要想进入城市，就要降低城市落户门槛，让人们公平享受城市发展的红利；二是“推”，即推公共服务。一个城市要发展，就必须不断完善公共服务和基础设施，为人口提供适宜的工作、生活和休闲空间。

如何在城市更好的生活？城市人口增加后公共服务会打折扣吗？这击中了很多已经在城市定居，想要定居的人的痛点。

扩大公共服务的增量是政府的责任，也是城市发展的表现。为使农村流动人口在城市实现工作、教育、医疗、养老、住房等方面的收入，《任务》提出，推进常住人口基本公共服务全覆盖，确保有落户意愿的常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附带的公共服务和便民项目。有分析认为，这意味着教育、医疗、社保、住房等福利将大幅向城市常住人口倾斜。

廖宏乐认为，推进常住人口在城镇落户时基本公共服务全覆盖，是一项复杂的系统工程。既要保证新常住人口基本公共服务得到改善，又要保证原有常住人口基本公共服务不减少。它不仅涉及城乡之间政府责任和利益的调整，也涉及不同城镇之间政府责任和利益的调整。

对此，廖宏乐提出，要实现这一目标，必须依靠投资和改革。比如，在义务教育阶段，需要地方政府扩建或新建更多的公办学校，也需要改革高考制度、教育经费分配和高校招生指标分配；在住房保障方面，地方政府不仅要投资建设更多的保障性住房，还要在农村集体土地征收、农村集体建设用地入市等方面做更多的改革探索；在养老和医疗保障方面，要突破城乡之间、不同城镇之间的壁垒，保障常住人口在常住地享受基本养老和医疗服务。

四

在人口持续外流的情况下，农村应该如何发展？

根据国际经验，城镇化可分为缓慢发展(城镇化水平在30%以下)、加速发展(城镇化水平在30%至70%之间)和稳定发展(城镇化水平在70%以上)三个阶段。廖宏乐告诉记者，中国目前正处于城市化加速发展阶段，预计将持续到2035年，之后进入平稳发展阶段。所以未来15到20年，会有更多的农村人口流向城镇。

既然人口从农村向城镇迁移是必然现象，如何处理城市和农村的关系？如何在城市化进程中发展农村？

“城镇化发展和乡村振兴就像一条铁路的两条轨道，齐头并进。”廖宏乐指出，中国几十年的城乡分割体制为城乡一体化设置了很多障碍，而建设现代化强国的一个目标就是逐步缩小并最终消除城乡差别，即实现城乡一体化。因此，必须同时从根本上改革现有的城市制度和农村制度，改革那些阻碍城乡生产要素自由流动和城乡基本公共服务均等化的制度和规则，如城乡土地制度、城乡户籍管理制度、城乡社会保障制度和农村集体产权制度等。

城市化是现代化的必由之路，也是解决“三农”问题的重要途径祎凡认为，过去农村发展既依靠城市又保障城市，各种要素单向流向城市；未来要实现城乡之间的要素双向流动，促进一体化发展。“随着城乡户籍不再是人口发展的限制，我们要解决的是如何让城市人口流向农村，比如在农村消费、休闲、生活。”