如何促进非政府组织发挥社会功能的路径选择

目前，我国非政府组织在动员社会资源、表达利益诉求、弥补政府失灵、调整政治结构等方面发挥了积极作用，但仍有进一步发展的空间。制度环境、管理体制、组织自身能力和价值观是制约我国非政府组织社会功能有效发挥的主要因素。要全面提升和促进中国非政府组织的社会功能，执政党的推动是主导力量，政府管理体制的改革是前提条件，社会监督机制的完善是外部驱动力，控制、怀疑和依赖的转变是深层次观念驱动力。关键词:非政府组织；社交功能；双重管理体制20世纪70年代以来，随着中国改革开放的趋势和全球化在世界的影响，中国各种类型的非政府组织逐渐成长起来。党的十八大报告中提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。充分发挥非政府组织的社会功能，显然是加强社会建设的题中之义。不可否认，我国的非政府组织对社会建设、经济发展、政治改革等领域产生了巨大的影响，如环保组织、红十字会等我国的非政府组织在我们的现实生活中随处可见。但与此同时，中国的非政府组织在工作中遇到了许多困难，许多人仍然对非政府组织能否有效发挥正能量持怀疑态度。那么问题来了，目前我国非政府组织的社会功能发挥到什么程度，还有进一步拓展的可能吗？哪些因素影响了中国非政府组织社会功能的有效发挥？应该如何推动中国NGO有效发挥社会功能？阐释和回答上述问题，对于当今中国的国家建设和社会发展具有重要的现实意义和理论价值。一、我国非政府组织社会功能的呈现与评价非政府组织作为一种组织类型，自然有其特定的组织结构和相应的社会功能，如动员社会资源、提供公共服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等。[1]中国的非政府组织在改革开放后逐渐发展壮大，但由于中国仍处于转型期，其社会功能与西方国家有所不同。总的来说，目前我国非政府组织在发挥社会功能方面呈现出以下基本状况。在调动社会资源方面发挥了很大作用，但仍有进一步拓展的空间。目前，我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务方面。如2008年6月12日晚，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿色家园志愿者等民间组织纷纷行动起来，紧急采购救灾物资，发动募捐，发起了一场“小行动+多人=大差异”的抗震救灾行动。[2]这些行动充分表明，中国不是。当然，目前我国非政府组织动员社会资源还存在很多问题，主要表现为:(1)目前我国慈善组织的比重更多的是协助政府履行一些社会管理和服务职能，而实现社会福利的自治比重较少；(2)慈善和自愿的社会基金捐赠不可持续。20165438+10月下旬“郭美美”事件后，我国社会捐赠和慈善组织捐赠数量锐减。(3)志愿活动的自组织性和专业化不强。在我国，非政府组织中的许多志愿活动都是通过行政手段自上而下地组织起来的，并不完全来自于民众的志愿活动。此外，我国志愿者参与志愿服务大多是业余的，大多缺乏服务工作所需的技能和知识；(4)志愿活动没有被社会广泛接受。20世纪90年代中期，中国的志愿行动往往被认为是一种非主流行为，志愿者下乡支教、在社区提供免费服务被认为是不寻常的。[3](P16)可见，我国非政府组织在社会资源动员中的功能还有进一步发挥的空间。各个领域都建立了组织载体，但载体利益表达的实质功能仍然十分有限。目前，我国非政府组织在政治、经济、文化和社会领域都建立了相应的组织载体。根据学者王明2001的调查，其中，社会服务领域的非政府组织占44.63%，调查研究领域的非政府组织占42.51%，行业协会占39.99%。文化艺术领域34.62%，法律咨询与服务24.54%，政策咨询265.438+0.54%，扶贫205%。[4](P13)但问题是，中国非政府组织在积极代表其成员利益，通过合法途径向党和政府表达利益诉求方面的功能仍然十分有限。以环保组织为例，根据我们的采访和调查发现，大部分环境污染的受害者在维权过程中，首先想到的不是通过正规的非政府组织向政府表达利益。与此同时，环保非政府组织积极参与环境污染受害者的请愿活动。这说明环保NGO在表达和聚合居民环境利益的功能上还存在一些不足和缺陷。可见，中国的非政府组织在国家的各个领域都有自己特定的组织形式和载体，但这种载体表达利益的实质性功能还是非常有限的。一定程度上弥补了政府的失败，但辅助政府的功能还不够。在中国，非政府组织已经发挥了辅助政府管理的作用。首先，非政府组织承担一定的微观经济管理职能，从而促进经济发展。以宁波市行业协会为例，它为政府承担了一些微观经济管理职能。通过制定行业规范，促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护了行业声誉，限制了一些违法行为，开展了包括资质评估和认可在内的活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府职能的短板，促进了政府的“瘦身”。[5](P204)其次，非政府组织可以补充政府的社会保障。例如，中国各级残联组织开展了大量帮助残疾人康复、教育、就业和残疾预防的工作。第三，非政府组织可以扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，由于成长较晚，自身实力和能力存在一些问题，我国非政府组织不可避免地会出现“志愿失灵”现象，难以充分发挥其弥补政府失灵、辅助政府管理的社会功能。起到了调整政权结构的作用，但不能起到根本性的作用。有学者从理论上总结了非政府组织在调整国家权力结构中的表现。比如，非政府组织有效地制约了国家权力的扩张，为宪政和法治的实现奠定了坚实的基础；非政府组织为政治民主创造了组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家的分离导致了权力的分离，这为政治结构的分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治制度持续稳定的驱动力。[6]但是，客观地说，中国的非政府组织在中国政治权力结构的调整中无法发挥基础性作用，原因有三:(1)中国政治改革的主导力量是* * *产党和全民。(2)非政府组织只是西方概念中公民社会的一部分，其主要功能不是政治功能，而是公共事务领域的服务功能。(3)作为一种组织力量，中国的非政府组织还不够强大。他们只是党和政府实现国家发展目标、进行现代化建设的辅助力量。(4)市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织无法替代市场经济发展带来的政治功能。以上四点决定了中国的非政府组织不可能成为调整政治权力结构的根本力量。二、当前我国非政府组织有效发挥社会功能的制约因素从组织学的角度看，任何组织要有效实现组织目标，发挥组织功能，都必须具备自身的条件。从宏观上看，大致可以区分三类条件:一是制度环境；二是管理体制；第三，组织自身的能力；第四是价值观。这四个条件是织造功能有效发挥的前提条件。就我国非政府组织而言，不能有效发挥其社会功能的制约因素主要体现在四个方面。法制的局限性目前，我国非政府组织的法制保障还存在三个问题:(1)法制不够完善。就我国非政府组织的管理而言，虽然国家制定了全面的法律规范，但缺乏纲领性的基本法，导致政府管理非营利组织过程中存在援引法律依据的困境。此外，与非政府组织管理相关的法律法规衔接程度低，各种法律依据不配套。这些法律缺陷削弱了政府对非政府组织各种行为的监管，许多非政府组织在缺乏有效监管的情况下行为不端，最终导致社会功能缺失。(2)法律法规过于原则，不具有可操作性。比如，没有具体的操作规范来指导非政府组织的政治参与行为，没有具体的操作规范来协调党、非政府组织和政府之间的关系。(3)立法层次不高。管理民间组织的国家法律法规主要依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》以及各地自行制定的地方性法规、规章和规范性文件。显然，这些立法层级是有限的，立法层级低将直接影响非政府组织发挥其社会功能的权威性。总之，由于法律体系不完善、原则性强、立法层次低，我国非政府组织的社会功能受到很大制约。目前我国“政府管理非政府组织的首要目标是限制其发展，规避可能的政治风险，手段是通过双重审批限制准入。”[7]控制民间组织当然是必要的，但双重管理体制毕竟是计划经济下全能政治的产物。改革开放后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐步打开，政府不再是全能政府。显然，目前我国传统的双重管理体制已经与时代脱节，极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。比如，民间组织的注册实际上存在双重门槛，从而造就了大量的“非法”民间组织；再比如，我国三部《民间组织管理条例》在登记管理机关和业务主管之间的职责划分上具有过于原则、重叠和模糊的特点，容易造成职责不分的局面，其结果将导致政府和社会的分离，从而削弱民间组织的独立性。[8] (P254)总之，高门槛限制了我国非政府组织的数量，不区分政府与社会，独立性差，难以体现我国非政府组织的主体地位。这样一来，我国非政府组织的社会功能将不可避免地受到严重的负面影响。组织自身建设和能力的困境是非政府组织有效发挥社会功能的内在条件和主要基础。但是，目前我国非政府组织的自身建设和能力建设还存在许多瓶颈和困难:一是独立性不够。目前我国的非政府组织实际上是主管单位的下属机构，导致非政府组织过于依赖政府，官方色彩浓厚，独立性不足；第二是发展资金不足。由于我国福利资金短缺，很难发放给没有真正纳入政府福利体系的非政府组织。此外，体制外非政府组织的发展主要依靠自筹资金(主要通过外援)、少量社会捐赠和一定的服务收费。由于缺乏公益传统，政府鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；第三，人力资源短缺。目前，我国非政府组织由于缺乏资金，无法为人才提供良好的经济条件，因此无法吸引高素质人才；最后，目前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规范，普遍存在治理不善的问题。总之，目前我国的非政府组织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量和规模，更重要的是其整体能力和作用，仍然跟不上社会经济发展的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会职能的有效发挥。文化价值观是影响非政府组织社会功能的深层次因素。目前，我国不同主体对非政府组织的功能仍有许多限制性的观念，具体表现为:(1)党和政府对非政府组织仍持有一定的控制观念。改革开放后，虽然党和政府开始意识到非政府组织对政府职能转变的重要性，强调非政府组织的桥梁和纽带作用，但全能国家的路径依赖往往使政府官员将非政府组织视为对社会政治秩序的潜在威胁和对政府权威的挑战，从而未能充分信任它们。现实中，一些非政府组织经常接受国外的资金，这些国外的资金可能会附加一些条件，引起政府的重视，从而为严格控制非政府组织提供依据。(2)公众仍然对非政府组织持怀疑态度。“对于官办性质较强的第三部门组织，中国公众往往将其视为第二政府；对于弱势的基层组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视其存在或坚持对其进行谨慎的评价。此外，在这个中心化明显的社会，公众无法真正了解第三部门的存在和发展会对他们的生活产生什么影响。”[9]由于公众对非政府组织的能力和发展持怀疑态度，这使得非政府组织在我国缺乏公众的支持和参与，其社会功能受到负面影响。(3)中国非政府组织持有依赖政府的观念。如前所述，双重管理体制使得NGO不得不依赖政府，其独立性肯定会受到严重影响。三、促进我国非政府组织有效发挥社会功能的路径选择有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战:(1)非政府组织的发展挤占了政党的传统空间和组织基础；(2)非政府组织在某些领域取代了政党的功能；(3)非政府组织与政党之间的紧张关系影响政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党采取了四项对策:一是控制；第二个回应是规范社会团体；第三个反应是通过党组织的力量加强对各种社会团体的领导和引导，确保对社会团体的政治影响力；第四个对策是整合社会团体，发挥其功能。这四个行动是一个持续的行动过程，新的响应行动的出现并不取代前一个，从而形成了中国生产党非政府组织发展的行动框架。[10](P418)可见，我们党试图将非政府组织纳入其制度框架，使之成为我们党执政的社会基础。在此前提下，我们可以进一步整合和发展非政府组织的社会功能。* * *生产党是当代中国最强大的社会组织力量。在政治整合过程中，如果执政党与非政府组织的关系处理不好，非政府组织与政党就可能形成对立关系，要么政党限制非政府组织的发展，要么非政府组织在某些领域取代政党的功能甚至获得政权；如果处理得好，非政府组织可能与政党形成合作互补的关系。因此，在我国目前的情况下，只有在党的推动下，我们党真正承认并整合发展非政府组织的作用和地位，才能充分保障非政府组织在我国有效发挥其社会功能。改革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提。对于目前我国非政府组织的发展，应该继续推进和完善政府管理体制改革。只有这样，中国的非政府组织才能得到健康发展，非政府组织才能得到有效发展，其社会功能才能真正实现。首先，政府要继续适当放权。在政治意义上，中国改革开放30多年的过程可以说是国家与社会从高度融合到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政企分开、政府对公民的管理逐渐放松，这些都为非政府组织的诞生提供了良好的环境。因此，政府继续适当放权，对非政府组织的产生和发展大有裨益，也为非政府组织发挥社会功能释放了应有的空间。其次，政府要进一步转变职能。新中国在孕育之初处于高度集权的计划经济体制模式，政府一直是全能政府。今天，全能政府的惯性仍然深刻地影响着当代政府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，才能把过去政府管不好、市场解决不了的问题，交给非政府组织来承担。当非政府组织协助政府治理，弥补政府失灵时，也就是其社会功能能够有效发挥的时候。第三，改革双重管理体制。改革现行双重管理体制的趋势是减少政府对非政府组织的直接联系和具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革是有效发挥中国非政府组织社会功能的重要前提。目前，中国的非政府组织无法从自身能力出发，承担政府转移的公共服务职能的重任，满足社会的需求。在这方面，加强非政府组织的能力建设是非政府组织更好地解决一些长期的社会问题，满足社会需求，获得政府和公众的认可，真正释放社会功能的内在动力。中国非政府组织应在以下几个方面加强自身能力建设:(1)加强人力资源建设。无论是非政府组织中的专职工作人员，还是临时志愿者，都应该通过加强培训、提高待遇、优化项目设计等方式吸引高素质人才，从整体上改善我国非政府组织人才资源不足的现状。(2)完善治理结构。完善非政府组织的内部治理结构，无论是董事会、财务机构、人力资源机构等的设立。，是有方向的。我们可以借鉴西方非政府组织的治理结构模式。当架构完成后，架构对应的职责也要完善，让非政府组织有好的使命和目标，更重要的是要有完成使命和目标的责任体系。(3)完善内部制度。这些制度包括法人制度、财务制度、人事管理制度、董事会制度、志愿者招募制度等。只有内部制度完善，非政府组织的外部行为才能以制度为基础，才能可靠地发挥其社会功能。(4)完善监事会制度。要扩大监事会的权限，明确监事会的议事规则，等等。自我建构是主体的自我行为和内在动机。因此，加强自身建设是非政府组织充分发挥社会功能的内在要求。社会监督机制的完善是非政府组织社会功能有效发挥的外部动力。社会监督是非政府组织监督机制的重要组成部分。充分发挥社会力量的作用，不仅有利于改变政府长期以来对非政府组织业务的直接管理模式，更重要的是有利于提高非政府组织的管理效率，增强非营利组织的社会公信力。当非政府组织自我管理效率提高，社会公信力增强，非政府组织发挥其社会功能就有了外部保障。总的来说，当今中国非政府组织社会监督机制的完善可以从以下几个方面进行。(1)加强对社会公众的监督，尤其是对捐赠人的监督。一方面，公众对非政府组织的监督应该变被动为主动。另一方面，非政府组织及其管理机构要畅通社会监督渠道，从两个方面加强公众的监督；(2)加强媒体监督。随着科技和经济的发展与进步，媒体现已成为“第四权力”，具有广泛的知名度和巨大的影响力，具有很强的导向和威慑作用。因此，加强媒体对非政府组织的监督，可以有效约束和引导非政府组织的管理行为；(3)加强对独立第三方评估的监管。非政府组织的自我评价和政府对非政府组织的评价是两种常见的评价主体。如果加入独立第三方评估的监督，非政府组织的评估体系会更加完善，非政府组织评估的公信力也会增加。